Противодействие недобросовестному поведению поставщиков энергоресурсов

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ НЕДОБРОСОВЕСТНОМУ ПОВЕДЕНИЮ
ПОСТАВЩИКОВ ЭНЕРГОРЕСУРСОВ

И.А. СЕРОБАБА

Серобаба Илья Александрович, старший помощник прокурора Костромской области по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, юрист 1 класса.

В статье рассматриваются вопросы эффективного использования прокурорами полномочий в гражданском и арбитражном процессе в целях противодействия незаконным действиям поставщиков энергоресурсов, нарушающих права неопределенного круга лиц и публично-правовых образований.

Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует, что нарушения, связанные с незаконным ограничением либо прекращением подачи энергоресурсов, носят распространенный характер.
Основные нарушения - это ограничение (прекращение) подачи ресурсов отдельным потребителям жилищно-коммунальной сферы в связи с их задолженностью по оплате при наличии добросовестных потребителей конечной коммунальной услуги, а также введение режима ограничения (прекращения) энергопоставки в отношении потребителей, которым действующим законодательством предоставлен режим правового благоприятствования.
Предусмотренные законом процедуры введения ограничения (прекращения) подачи энергоресурсов предполагают заблаговременное письменное извещение потребителей и иных заинтересованных лиц о соответствующих намерениях, что допускает возможность принятия прокурором мер реагирования в виде объявления предостережения, внесения представления, однако не всегда такие меры являются эффективными, способствуют восстановлению нарушенных прав добросовестных потребителей коммунальной услуги.
Практика показывает, что субъекты энергопоставки требования закона к процедуре ограничения (прекращения) подачи ресурсов зачастую игнорируют, обжалуют действия и решения прокуроров районного звена вышестоящему прокурору или в суд.
Несмотря на законность требований прокуроров, восстановление нарушенных прав требует значительного времени, в конечном счете обусловливая необходимость реализации прокурором полномочий в гражданском и арбитражном процессе.
Анализ практики судов общей юрисдикции показывает, что обращение прокурора в суд в интересах неопределенного круга лиц с требованиями о признании незаконными действий энергоснабжающих организаций в связи с ограничением (прекращением) подачи энергоресурсов на объекты коммунальной инфраструктуры при наличии добросовестных потребителей коммунальных услуг, а также на другие социально значимые объекты является распространенным средством реагирования.
Верховный Суд РФ указал, что прокурор вправе обратиться в суд за признанием указанных действий незаконными и требовать возобновления подачи энергоресурсов <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 20 сентября 2011 г. N 86-Впр11-4.

В отдельных субъектах РФ суды усматривают основания для принятия обеспечительных мер в порядке гл. 13 ГПК РФ в виде обязания ответчиков до рассмотрения дела по существу возобновить подачу энергоресурсов.
Такая практика, широко применяемая в надзорной деятельности на территории Костромской области в 2009 - 2010 гг., тем не менее показала низкий превентивный потенциал.
Несмотря на принятые в пользу прокурора судебные акты, незаконные действия по введению ограничения и прекращению подачи энергоресурсов продолжали иметь место, создавая социальную напряженность в районах области.
Дополнительные меры по привлечению к административной ответственности должностных лиц ресурсоснабжающих организаций по ст. 19.1 "Самоуправство" КоАП, а также по признанию в порядке арбитражного судопроизводства отдельных положений договоров тепло- и энергоснабжения, допускающих введение режима ограничения или прекращения энергоснабжения в отношении отдельных потребителей, недействительными (ничтожными) не дали желаемого результата.
В первом случае оказались малоэффективными предусмотренные законом административные санкции (штраф от 300 до 500 руб.), во втором - обращению прокурора в арбитражный суд зачастую препятствовал субъектный состав сторон по договору (ст. 52 АПК).
В 2011 г. в связи с принятием одним из энергопоставщиков незаконных мер к взысканию задолженности с предприятия жилищно-коммунального комплекса, обеспечивающего водоснабжение многоквартирных жилых домов в пос. Столбово Судиславского района Костромской области, прокурором была избрана принципиально новая надзорная тактика, позволившая восстановить нарушенные права и исключить в дальнейшем противоправное поведение поставщика.
В пос. Столбово коммунальное предприятие обеспечивало водоснабжение населения из скважин, оборудованных электронасосами. Прекращение подачи электроснабжения на водозаборы повлекло прекращение подачи воды в квартиры граждан, в подавляющем большинстве (около 92%) добросовестно оплачивающих потребленные коммунальные услуги.
Прекращение подачи электроэнергии на водозаборы и, как следствие, прекращение водоснабжения было осуществлено в летнее время года, добросовестные плательщики были лишены возможности пользоваться коммунальной услугой, в квартирах проживали малолетние дети и инвалиды, требовавшие необходимого ухода, что повлекло направление в органы прокуратуры обоснованных жалоб.
При этом энергоснабжающая организация обратилась в арбитражный суд с иском к коммунальному предприятию о взыскании задолженности, однако, не дожидаясь вступления решения суда в законную силу, обращения его к принудительному исполнению, в нарушение ст. 12 ГК ограничила подачу электроэнергии, злоупотребив правом.
По искам прокурора суд общей юрисдикции эти действия энергоснабжающей организации признал незаконными, нарушающими права добросовестных потребителей коммунальной услуги (неопределенного круга лиц), в ходе рассмотрения дела подача электроэнергии на объекты водоснабжения была возобновлена.
При этом в ходе надзорных мероприятий было установлено, что поставщик электроэнергии, нарушивший закон, включен в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке оптовой поставки электроэнергии долю более 35%, что в силу законодательства о защите конкуренции предполагает повышенную ответственность за незаконные действия.
После вступления решений судов общей юрисдикции в законную силу материалы проверки были направлены в региональное управление Федеральной антимонопольной службы РФ.
Решением Комиссии УФАС России по Костромской области было признано, что действия энергоснабжающей организации нарушают требования ст. ст. 10, 12, 14 ГК, п. 4 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", права неопределенного круга лиц и указывают на злоупотребление доминирующим положением на рынке розничных и оптовых поставок электроэнергии.
При этом наличие вступивших в законную силу решений суда общей юрисдикции по искам прокурора о признании незаконными действий энергоснабжающей организации существенно упростило процедуру доказывания злоупотребления последней доминирующим положением на рынке.
Законность решения Комиссии УФАС России по Костромской области была проверена в порядке арбитражного судопроизводства, Арбитражный суд Костромской области, суды апелляционной и кассационной инстанций не нашли оснований для отмены или изменения судебного акта <2>.
--------------------------------
<2> Решение Арбитражного суда Костромской области от 7 ноября 2011 г. по делу N А31-6087/2011.

В соответствии с ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП решение комиссии антимонопольного органа является основанием для возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП.
Действия энергоснабжающей организации, с учетом решения Комиссии регионального УФАС России, следует квалифицировать по ч. 1 ст. 14.31 КоАП как совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом, за исключением субъекта естественной монополии, действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством РФ, если такие действия приводят или могут привести к ущемлению интересов других лиц, и при этом результатом таких действий не является и не может являться недопущение, ограничение или устранение конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных ст. 14.31.1 КоАП.
Рассмотрение этих дел подведомственно в том числе арбитражным судам; в отношении поставщика были возбуждены дела об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 14.31 КоАП.
Требования прокурора признаны арбитражным судом обоснованными, недобросовестный поставщик привлечен к административной ответственности, законность решения также подтверждена в апелляционном и кассационном порядке <3>.
--------------------------------
<3> Решение Арбитражного суда Костромской области от 28 марта 2012 г. по делу N А31-1379/2012, решение Арбитражного суда Костромской области от 13 апреля 2012 г. по делу N А31-1380/2012.

В связи с изложенными в стадии процедуры возбуждения дел об административных правонарушениях со стороны представителей энергоснабжающей организации доводами об отсутствии в действиях делинквента существенной угрозы охраняемым общественным отношениям по инициативе прокурора в статусе заинтересованных лиц в арбитражный процесс были привлечены граждане, обратившиеся в прокуратуру с жалобами.
К материалам административных дел были приобщены письменные обращения, послужившие основанием к проведению проверки, а сами граждане представили мотивированные возражения на доводы лица, привлекаемого к административной ответственности, об отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, что позволило в судебном заседании мотивированно исключить возможность прекращения производств по основанию, предусмотренному ст. 2.9 КоАП. Доводы же энергоснабжающей организации об отсутствии в ее действиях состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.31 КоАП, были отклонены, как не соответствующие обстоятельствам, установленным вступившими в законную силу решениями судов общей юрисдикции и арбитражного суда (по заявлению об обжаловании решения Комиссии УФАС России по Костромской области).
С момента принятия по делам об административных правонарушениях постановлений суда кассационной инстанции фактов введения ограничения либо прекращения поставок электрической энергии в нарушение закона на территории региона практически не было, что во многом обусловлено существенным превентивным потенциалом административной санкции ч. 1 ст. 14.31 КоАП. Отношения гарантирующего поставщика и потребителей электрической энергии средствами прокурорского реагирования были направлены в цивилизованное русло разрешения правовых конфликтов в порядке искового производства о взыскании задолженности и отношений в рамках исполнительного производства.
Аналогичная правовая оценка была дана незаконным действиям энергоснабжающей организации и в других районах области.
Так, в нарушение закона в Межевском районе была прекращена подача электрической энергии на объекты муниципального общеобразовательного учреждения, что могло привести к срыву образовательного процесса. Действия поставщика также были признаны незаконными судом общей юрисдикции и антимонопольным органом. Юридическое лицо арбитражным судом привлечено к административной ответственности с учетом имевших место отягчающих вину обстоятельств, что способствовало усилению превентивной составляющей <4>.
--------------------------------
<4> Решение Арбитражного суда Костромской области от 18 января 2013 г. по делу N А31-11718/2012.

В 2012 г. указанная надзорная практика применена в отношении поставщиков природного газа, ограничивших в нарушение закона поставку ресурса на котельные коммунальных организаций в Костромском и Нерехтском районах области.

{Статья: Противодействие недобросовестному поведению поставщиков энергоресурсов

(Серобаба И.А.) ("Законность", 2013, N 11) {КонсультантПлюс}}